2020年9月《草案》發布并在全國范圍廣泛征求意見，這是學前教育法治建設的里程碑。早在1998年，全國人大常委會委員、北京師范大學龐麗娟教授就提出要制定學前教育法。經過各界20多年的研究、推進，2018年，《學前教育法》被十三屆全國人大納入立法規劃一類立法項目，學前教育立法問題由“是否立法”進入“如何立法”的新階段。《草案》的發布和意見征求，既是對學前教育發展現實需求的積極回應，也是對科學立法的積極回應。

　　由于與公共福祉有重要關聯，學前教育具有顯著的公共性。從教育運作客觀要素的表征看，學前教育的公共性是指學前教育涉及社會公眾、公共財政以及社會資源的使用，影響社會成員共通的必要利益。教育的公益性、公平性、合理性、自主性等其他性質均由這一基本屬性而生。

　　維護學前教育的公益性

　　公益性要求個人利益和社會利益最大限度同時滿足。《草案》第三條規定，“學前教育是學校教育制度的起始階段，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”，明確了學前教育公益性以及公益性保護這一重要原則。

　　為維護學前教育公益性，《草案》一方面確立了“學前教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”，明確“政府主導、以政府舉辦為主”。通過第六章“投入與保障”的規定，實現學前教育政府投入為主以及普及普惠安全優質，強化了政府在實現教育公益性方面的責任。另一方面，針對實踐中的問題，《草案》在第三章和第六章分別規定幼兒園的規劃與管理監督制度，規定了收費和經費管理制度、幼兒園園長任職資格制度以及舉辦限制、逐利限制、保育與教育中的禁止行為、從業禁止的類型等。同時，《草案》在具體規定政府及其行政部門權利義務的基礎上，還在法律責任部分規定了政府責任、領導責任。這些對于規范學前教育發展，實現學前教育公益性都有積極意義。

　　確保學前教育的公平性

　　公平性要求全體適齡兒童享有接受規定年限學前教育的均等機會。由教育市場化引發的不公平問題在學前教育領域較為突出。既有不同性質、不同類型幼兒園之間的不公平，也有學前教育教師與公立中小學教師間的不公平，還有城鄉不同地區或相同地區不同群體幼兒享受教育資源的不公平，入園難、入園貴的困境未能有效解決。

　　學前教育的公平性要求國家加大財政支持，運用公共經費舉辦、扶助、運作和管理學前教育，確保人民公平享有接受學前教育的機會。對此，《草案》第五條關于“依法享有平等接受學前教育的權利”的規定，為保障兒童享有平等的受教育機會提供了依據。為維護學前教育公平，《草案》一方面明確政府對于學前教育發展的職責;另一方面還規定了政府舉辦公辦幼兒園、政府投入為主、弱勢資助、發展學前特殊教育等制度。

　　關注學前教育發展的合理性

　　合理性要求充分、客觀反映兒童發展、學前教育以及立法的客觀規律和訴求。改革開放以來，市場在我國學前教育領域發揮著十分重要的作用。一方面，基于對利益的追求，學前教育“小學化”傾向嚴重，尤其是大量低水平運作或無證幼兒園不尊重兒童身心發展規律，不利于兒童健康成長。

　　對此，《草案》第四章關于保教原則、保教內容與方式、課程資源以及教科書限制、保育與教育中禁止行為的規定，強調根據學前兒童年齡特點和身心發展規律，科學實施保育與教育活動。這些都凸顯了學前教育的特點與要求，符合學前教育發展規律。

　　另一方面，雖然國家適時出臺政策、行政法規、部門規章對學前教育予以干預，但囿于法規、規章效力層次低，強制性與約束力缺乏，加之部門職責分割的限制，諸如政府投入、辦園體制、管理機制、師資等諸多問題并未得到有效解決。《草案》對此進行了系統規定，同時注意與《教育法》《未成年人保護法》以及《義務教育法》等法律的銜接與協調，實現了國家立法強力保護和高位協調，形成了以法律為基礎的學前教育治理框架。

　　保障學前教育的自主性

　　自主性要求維護學前教育的開放性和多元性，確立辦園自主權，保障學前教育充分、高質量、多元供給。當前，學前教育暴露出的問題日漸增多，公辦園、公辦性質園、普惠園、營利性民辦園等不同性質幼兒園并存，還出現了“超級園”“概念園”等。《草案》在強調政府主導、強化政府職責、明確監督管理制度的基礎上，確立了公辦園、社會力量辦園、普惠性民辦園、企事業單位和社會團體等舉辦的幼兒園，以及營利性幼兒園的法律地位，建立了學前教育開放、多元的辦園體系。

　　同時，《草案》在幼兒園內部管理上，明確了園長的產生及園長負責制，肯定了學前教育機構的自主權。另外，在幼兒園保育教育的內容、方法上，規定“國務院教育行政部門制定幼兒園教育指導綱要和學前兒童學習與發展指南，地方各級人民政府教育行政部門依據職責組織實施，加強學前教育教研和業務指導”。這些規定，有助于學前教育機構自主選擇管理模式，形成具有特色的學前教育機構理念和文化。

　　學前教育立法，對維護學前教育公共性，保障學前教育規范發展有重大意義。《草案》應進一步系統、審慎思考學前教育法所面臨的現實挑戰，著力解決學前教育發展不均衡、不充分與人民群眾對公平、高質量、多樣化學前教育需求之間的矛盾。同時，科學設計不同主體的權利和義務關系，保證“政府投入為主”職責的全面落實。此外，應針對不同學前教育機構設計不同標準，明確相關主體行為規則，真正發揮學前教育立法功能。

　　(作者單位：教育部政法司與北京師范大學合作共建教育立法研究基地)